Os Gastos Sociais No Brasil E Os Seus Impactos Na Desigualdade Social Entre 1980 A 2002

Ricardo Groselli[1]

André da Silva Pereira[2]

Juliana Ractz[3]

RESUMO

Este estudo consiste numa análise dos efeitos dos gastos públicos, na esfera federal, na diminuição das desigualdades sociais do Brasil. Para isso torna-se objeto de definição o índice de gini, o qual mede o grau de desigualdade de uma sociedade, comparando-o com os gastos sociais brasileiros. O estudo parte da lógica que um governo, independentemente de sua esfera, objetiva seus gastos nas áreas mais importantes da sociedade; porém, isso só é possível no momento que o governo obtém junto à sociedade recursos para tais investimentos. Mas a forma de implementação da política econômica de cada governo tem um fator que determina quais as prioridades que este considera fundamental para a sociedade. Por isso, o presente estudo avalia a evolução dos gastos sociais federais nos diferentes setores da sociedade, através do relacionamento dos mesmos com a diminuição da desigualdade social, medida via renda, além de outras variáveis macroeconômicas, bem como demonstra que os gastos sociais estão contidos na Constituição Federal de 1988, citando os respectivos artigos.

 

Palavras-chaves: desigualdade social, gastos sociais, governo, pobreza, renda.

1. INTRODUÇÃO

Nos últimos anos, a sociedade brasileira vem discutindo o problema da pobreza e da desigualdade social. Tal discussão impera devido à ampliação do aparato estatal para a proteção social no Brasil nos últimos anos em especial. É de conhecimento geral que o Brasil criou um dos maiores aparatos de proteção social do mundo, porém os seus serviços ficam muito aquém do esperado, pois além de não suprir toda a demanda existente, os serviços oferecidos são de “má qualidade”.

Questiona-se se, na sociedade brasileira, os gastos sociais tendem a diminuir a pobreza, ou são apenas medidas paliativas, que a longo prazo não apresentam resultados satisfatórios. Nesse sentido o trabalho busca verificar qual o comportamento dos gastos sociais frente ao índice de pobreza, no caso medido através da renda, via índice de gini. Além do impacto de outras variáveis macroeconômicas sobre o índice de desigualdade social.

No que tange os gastos sociais, existem autores, como Faria (2002) que afirmam que os gastos sociais utilizados no Brasil até 1997, acabaram gerando restrições de acesso e de qualidade para a população e perpetuando os exageros que tem como resultado o aprofundamento da desigualdade social existente antes da constituição de 1998. Contudo, tal agravamento da desigualdade vem sendo diminuído a partir da revisão dos métodos e criação de novos programas sociais. Opiniões nesse sentido tendem a ser utilizadas politicamente, mesmo não havendo estudos nessa área que as comprovem.

A metodologia a ser empregada neste trabalho (revisão bibliográfica sobre o tema em questão e aplicação do ferramental econométrico, teste empírico), tem como objetivo verificar a relação dos gastos sociais no impacto direto, via aplicação do método dos mínimos quadrados (MQO), na diminuição do índice de desigualdade social. A variável dependente é o índice de gini e como variáveis independentes apresentam-se os gastos sociais, tanto setorialmente como o seu total geral, além de variáveis que influenciam a economia e as ações governamentais, que são: inflação, PIB, dívida do setor público, serviços governamentais, exportações e importações. Mais adiante será explorado empiricamente o modelo analisado visando abordar o assunto e os objetivos propostos.

Tal modelo é desenvolvido devido à inexistência de um método já utilizado para análise de tais variáveis no meio acadêmico. O período em estudo inicia-se no ano de 1980 e vai até 2002. Porém, por inexistência de dados, os anos de 1992, 1993 e 1997 foram excluídos do modelo em questão.

 

2. METODOLOGIA

 

O presente trabalho situar-se-á na área de Economia do Setor Público, da Área Macroeconomia e na área de Desenvolvimento Socioeconômico, especificamente na área de despesas públicas do primeiro, e conseqüentemente na área de interferência governamental da economia de médio prazo, e por fim na área de desenvolvimento econômico e social no terceiro a fim de estudar o comportamento dos gastos sociais e seus impactos na economia e na sociedade. Em relação aos gastos sociais, verificar-se-á o impacto direto, via aplicação do método dos mínimos quadrados, na diminuição do índice de desigualdade social.

A princípio o método a ser implementado, se baseia no modelo Keynesiano de uma economia aberta com governo, ou seja:

 

Y = C + I + G + (X-M)

 

Sendo que a renda do país (Y) é constituída pelo consumo das famílias (C), pelo investimento das empresas (I), os gastos governamentais (G) e o saldo da balança comercial (X-M). Cabe ressaltar aqui, que no modelo a ser implementado há uma diferença em relação ao C e o I. No modelo matemático, considera-se consumo (C) como consumo final da economia, incluído a variação dos estoques, e o investimento (I) a formação bruta de Capital fixo da economia.

Segundo o modelo Keynesiano, os gastos governamentais são compostos por gastos autônomos (G’), tributação (TA) diminuindo a transferências (TR), onde este somatório é igual a receitas governamentais.

 

G = G’ + TA – TR

 

Sabendo-se que os gastos governamentais (G) devem estar em equilíbrio com as receitas governamentais (RG). E que existem duas formas de financiar os gastos públicos: a tributação (TA) e emissão de títulos da dívida pública (DIV), no caso um endividamento com terceiros. Cabe destacar que a emissão monetária não é inclusa no modelo, pois é desconsiderada, visto que se supõe que o governo, busca a manutenção de estabilidade de preços e o controle das taxas de inflação, sem a necessidade de utilização de senhoriagem ou imposto inflacionário para angariar recursos. Dessa forma temos:

G = RG = TA + DIV

 

Parte-se do princípio que todo o gasto do governo tem o intuito de melhorar as condições dos indivíduos e possibilitar o desenvolvimento equilibrado da sociedade. Como ocorrem desequilíbrios no desenvolvimento da sociedade o governo utiliza-se dos gastos sociais para tentar buscar um equilíbrio, especialmente no que se refere à desigualdade social.

De maneira geral, o modelo utiliza-se do índice de gini como a variável dependente, pois este se apresenta como um medidor da desigualdade e concentração de renda entre os diferentes níveis da população.

No que se refere as variáveis independentes, são elas: Gasto social com educação (GE), Gasto social com saúde (GSAU), Gasto social com saneamento básico (GSAN), Gasto com previdência social (GPREV), Gasto com assistência social (GASSOC), Gasto social com trabalho (GTRAB), Gasto social com organização e reforma agrária (GREFAG) e Gasto social com habitação (GHAB). Também para verificar o efeito do somatório dos gastos sociais do governo federal, utiliza-se isoladamente substituindo os gastos sociais setoriais, pelo gasto social total (GSTOTAL).

Para análise foram adicionadas ao modelo outras variáveis exógenas: inflação medida pelo índice geral de preços – disponibilidade interna (IGP-DI); Produto interno bruto (PIB); Dívida do setor público (DIVSP); Serviços governamentais (SEGOV); Exportações (EXP) e Importações (IMP).

Então, matematicamente:

IG = GS+ IGP-DI + PIB + DIVSP + SEGOV+ EXP + IMP +

Onde:

GS = GE + GSAN + GHAB + GSAU / GPREV / GASSOC / GTRAB/ GREFAG ou GSTOTAL

Cabe ressaltar que GS apresenta os gastos com saúde, previdência, assistência social, trabalho e reforma agrária, foram separados devido à elevada correlação existente com a variável dependente. Além disso a variável é a variável erro.

Mas qual o motivo de se utilizar esse modelo? Dentro da pesquisa sobre o assunto não foi verificado nenhum método utilizado para verificar as relações destas variáveis. As variáveis exógenas utilizadas justificam-se, pois: a inflação, no caso medida pelo IGP-DI, é uma variável relacionada positivamente com a variável dependente, pois segundo a teoria econômica, quanto maior a inflação, maior é a tendência de concentração de renda na sociedade, devido aos impactos desproporcionais entre as classes sociais na renda das famílias; o PIB, parte-se do princípio que quanto maior a renda de um país, maior é a renda das famílias e isso gera um aumento na qualidade de vida da população.

A Dívida do setor público é incluída no modelo, pois quanto maior a dívida pública menos o governo poderá investir na sociedade e conseqüentemente, necessitará aumentar os impostos o que acaba por diminuir a renda das famílias e aumentar a desigualdade entre as diferentes camadas da sociedade; também se incluiu neste modelo os serviços governamentais, para medir a eficiência e a eficácia dos serviços prestados à população, e o impacto distributivo destes serviços. Incluíram-se as variáveis exportação e importação, para medir o impacto do setor externo, no que tange a distribuição de renda a distribuição e equalização da renda entre as nações no comércio internacional.

Cabe ressaltar que O período em estudo dar-se-á de 1980 a 2002. Esse estudo tem por objetivo estudar o setor governamental e suas influências na sociedade, especialmente no que diz respeito ao crescimento econômico, via políticas fiscais, no caso a tributação. Os dados relativos à arrecadação pública federal têm como fonte o Tesouro Nacional, Ministério da Fazenda e Secretaria da Receita Federal (SRF). Dados referentes a crescimento PIB e outras variáveis econômicas serão obtidos através do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). Os dados levam em consideração como deflator o Índice Geral de Preços (IGP-DI) da Fundação Getúlio Vargas (FGV). No que se refere ao imposto inflacionário.

 

 

 

 

3. OS GASTOS SOCIAIS

 

O Estado moderno tem como uma de suas funções promover a redução de índices de desigualdade social, através de políticas sociais públicas, que geralmente se dão através de gastos sociais. De maneira geral, para entender os gastos governamentais, é necessário entender as fontes de receitas que financiam as políticas públicas nos mais variados âmbitos da sociedade. Enquanto aos tributos, estes têm um papel fundamental no processo de distribuição dos benefícios da sociedade, pois podem tender a aumentar, bem como a diminuir, as diferenças sociais de renda e de bem estar entre os mais pobres em relação aos mais ricos.

Segundo Contrim (1996), o Estado para cumprir seus fins, necessita grande soma de recursos, que são chamadas de receitas, estas são divididas em: Receita Original – quando é promovida pelo patrimônio do próprio Estado, como por exemplo, de estatais – e Receita Derivada – quando é derivada diretamente do patrimônio particular, cuja constituição se dá através dos tributos. Os tributos, segundo o autor, são divididos em três espécies: Impostos, Taxas e Contribuições de Melhoria.

Já em relação à atuação do governo Riani (2002), observa que:

“Os gastos públicos constituem-se na principal peça de atuação do governo. Por meio deles, o governo estabelece uma série de prioridades no que se refere à prestação de serviços públicos básicos e aos investimentos a serem realizados.” (Riani, 2002, p. 79)

 

Os gastos de um governo podem ser classificados em gastos públicos e gastos governamentais. Riani (2002, p. 79-80) os conceitua da seguinte forma:

“Os gastos públicos podem, em última instância, ser conceituados como uma escolha dos governos no que se refere aos diversos serviços que eles prestam a sociedade. Representam o custo da quantidade e da qualidade dos serviços e bens oferecidos pelo governo. A interpretação mais usual dos gastos públicos considera o custo de provisão dos bens e serviços executados pelo setor público que aparece nas contas orçamentárias do governo. (…) consideram-se gastos governamentais apenas as despesas realizadas pelas unidades que compõem a administração governamental direta e indireta. Dessa forma, seriam englobados neste conceito apenas os gastos realizados pelas esferas de governo mais suas autarquias e fundações.

Por outro lado, considera-se gasto púbico a totalidade dos gastos governamentais mais as despesas do governo com suas atividades econômicas produtivas, incluindo-se aí as empresas estatais”.

 

Dessa maneira, no presente trabalho, considera como gasto público, o gasto do tributo arrecadado. Mais especificamente, no que se refere a gasto social, considera-se o gasto público do tributo arrecadado, na área social, cujo objetivo é a diminuição das desigualdades sociais.

Assim, para demonstrar os resultados obtidos, é necessário, primeiramente analisar os gastos sociais utilizados no trabalho:

Tabela 1 -Gasto Social (em milhões de R$):

Ano

ÍNDICE DE GINI

Educa-ção

Saúde

Sanea-mento

Previ-dência

As. Social

Traba-lho

Reforma Agrária

TOTAL

1980

0,595

3.752,30

7.460,80

1.380,20

21.349,80

0,00

151,70

0,00

38.935,30

1981

0,587

4.563,50

6.942,40

1.743,90

22.943,20

0,00

161,40

0,00

40.142,10

1982

0,595

4.675,00

7.246,70

1.620,50

24.498,90

0,00

167,80

0,00

42.193,20

1983

0,599

3.875,90

5.793,60

1.152,60

21.656,30

0,00

163,40

0,00

35.724,00

1984

0,592

3.735,20

6.039,10

711,60

18.499,50

0,00

126,80

0,00

30.925,80

1985

0,600

5.003,80

6.952,30

1.363,70

20.607,80

0,00

198,10

0,00

35.930,90

1986

0,590

6.892,70

7.443,00

1.209,40

22.905,60

0,00

305,70

0,00

40.348,90

1987

0,603

8.165,20

10.769,30

1.834,90

20.261,10

0,00

414,60

0,00

43.186,20

1988

0,619

8.985,60

10.148,80

1.648,20

20.603,80

0,00

403,20

0,00

44.840,90

1989

0,634

8.425,00

11.455,40

1.105,50

24.334,30

0,00

1.454,30

0,00

47.838,80

1990

0,616

5.831,40

9.564,00

1.015,60

24.370,50

0,00

3.982,10

0,00

45.847,80

1991

0,599

4.275,40

7.940,90

1.206,20

22.543,20

0,00

2.733,70

0,00

40.553,20

1994

0,602

8.590,00

12.730,00

741,00

32.622,00

990,00

2.200,00

540,00

57.143,00

1995

0,602

7.871,00

15.409,00

428,00

39.898,00

1.144,00

3.364,00

1.250,00

66.878,00

1996

0,596

7.105,00

13.580,00

818,00

45.479,00

1.196,00

3.823,00

1.140,00

74.487,00

1998

0,571

6.958,80

15.029,90

563,04

73.423,14

5.084,08

6.589,64

3.022,27

110.888,86

1999

0,563

7.782,74

17.731,70

543,57

81.027,73

5.546,29

6.271,80

2.698,18

121.720,11

2000

0,567

9.142,61

20.623,20

445,04

90.485,17

5.979,76

6.810,78

3.009,18

136.741,05

2001

0,571

9.476,70

21.186,80

1.641,60

106.895,50

8.506,30

7.742,10

3.581,00

159.285,80

2002

0,563

9.839,60

24.000,70

795,00

123.094,60

10.245,40

9.516,40

3.753,00

181.572,00

Fonte: Elaborada a partir de dados do IBGE e SPE/ Ministério da Fazenda.

 

Observa-se de maneira geral, que:

Os gastos sociais em educação compreendem também atividades diretas e indiretas de educação, esporte e lazer. Como se pode perceber, o gasto social com educação evoluiu ao longo do período e apresenta ciclos de crescimento e de diminuição de gastos públicos. Percebe-se que até 1988, ano da publicação da nova Constituição Federal, houve uma evolução nos gastos em educação. Como ocorreu uma descentralização das atividades, passando para os estados e municípios certas competências sobre esse setor, aliado a hiperinflação e devidas políticas econômicas visando o controle inflacionário, os gastos em educação tiveram uma diminuição brusca com relação aos valores repassados. Após o mais baixo dispêndio de recursos no setor educacional no ano de 1991, ocorreu uma volta do investimento em educação por parte do governo federal.

Mas do período de 1994 a 1996, os valores repassados para a educação voltaram a cair e mantiveram-se no mesmo patamar até o ano de 1998 quando se iniciou a política do programa Avança Brasil, mais especificamente com a implementação dos programas: Alfabetização Solidária, Bolsa-Escola, Fundef (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental), avaliação dos ensinos médio e superior através de provas (ENEM e Provão), Projeto Toda Criança na Escola e Erradicação do Trabalho Infantil, Distribuição de Livros Didáticos, Programa Escola Aberta (essa visando aparelhar melhor as escolas públicas do país) e a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB). A partir de 1999, os gastos em educação começaram a aumentar a níveis superiores aos anteriores existentes.

Como resultados dessas políticas obteve-se: uma evolução da taxa de crianças de 7 a 14 anos na escola, de 80,5% em 1990 para quase 99% em 2002; a taxa de analfabetismo entre a população acima de 15 anos caiu de 23% em 1980 para aproximadamente 13% em 2002, segundo dados do IPEA.

Porém, mesmo ocorrendo essa evolução nos gastos sociais em educação, a participação da educação nos gastos sociais públicos vem caindo, depois de chegar a 20,4% em 1988, e ter iniciado 9,64% em 1980, em 2002 chegou a 5,42%, ou seja, a menor participação da educação nos gastos sociais públicos do período em questão.

No que tange a gastos relacionados à saúde, mesmo tendo seus valores subido consideravelmente no período, é notório que, da mesma forma que a educação, a saúde diminuiu sua participação no gasto social total, passando de 19,16% em 1980 para 13,22% em 2002. De maneira geral, até 1986, o gasto social em saúde ficou em torno de R$ 6,5 bilhões. De 1987 a 1993 ficou em torno de R$ 10 bilhões, mas a partir de 1994 subiu de R$ 12 bilhões para 24 bilhões em 2002, ou seja, em 8 anos a inversão em saúde elevou-se em praticamente 100%, e se comparada ao inicio de 1980, subiu em 200% aproximadamente.

Esse aumento nos gastos sociais em saúde pode ser explicado por vários fatores, ou seja, devido aos diversos programas implementados no setor, tais como: Programa Saúde da Família, Agentes de Saúde, Saúde Solidária, Programa de Acompanhamento de Gestantes, Programa de Descentralização e Efetivação do SUS, Distribuição de Remédios e investimentos no processo de barateamento de remédios (genéricos).

O gasto social em saneamento compreende, desde a infra-estrutura básica, até políticas de saúde pública como contenção de pragas (ratos, por exemplo). Percebe-se que, enquanto os gastos sociais como um todo, em saúde e educação cresceu no período em estudo, o mesmo não ocorreu com o saneamento básico. Como se pode notar pela tabela anteriormente apresentada, o valor gasto em saneamento ao longo das duas últimas décadas vem decaindo, ou seja, passou de R$ 1,38 bilhões em 1980 para R$ 795 milhões em 2002.

No que se refere à previdência social, os gastos sociais durante o período estudado aumentaram consideravelmente, passando de R$ 21,349 bilhões em 1980, para R$ 123,094 bilhões em 2002; aumentou também a participação destes gastos em relação aos gastos sociais totais, passando de 54,83% no ano de 1980 para 67,79% em 2002. Percebe-se claramente que na maioria dos anos, do período 1980-2002, os gastos com previdência social ficaram acima dos 50% do valor total utilizado na inversão na área social, não sendo válida esta afirmação para os anos de 1987 e 1988.

Percebe-se claramente que até 1991, os gastos previdenciários ficaram em torno de R$ 25 bilhões. A partir de 1994 ocorreu um “boom”, ou seja, um crescimento acelerado dos gastos públicos nesta área. A seguir, passa-se a analisar a causa deste aumento.

Segundo Najberg; Ikeda (2000), a partir de 1991 ocorreu uma gradual redução no nível de contribuintes frente ao número crescente de benefícios concedidos pela previdência social. Até o ano de 1995 as receitas superavam as despesas. A partir de então o quadro inverteu-se, gerando déficits cada vez maiores conforme a evolução temporal, e, conseqüentemente, o aumento nas inversões em gastos previdenciários.

Cabe aqui ressaltar que a previdência social, além de aposentadorias e pensões, administra e cuida das concessões de outros serviços de seguridade pública, entre os quais: Auxílio-Maternidade, Auxílio-Doença, FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, Seguro Desemprego, Salário Família, benefícios assistenciais e acidentários. Porém estes estão inclusos em Assistência Social, não sendo relacionados a este item.

Ainda segundo os autores citados acima, o gasto social com a previdência aumentou basicamente devido à inversão do governo para “tapar” os déficits do sistema. É evidente que em nenhum momento ocorreu uma política nesse setor com o intuito de gerar melhoria nas condições de distribuição de renda, como se percebe pela literatura e pelos dados do próprio INSS, pois a maior parte do déficit foi gerado pelo RJU (regime do funcionalismo público), onde, no Brasil, se situa um dos setores mais bem remunerados da sociedade. O único benefício no que se refere à distribuição de renda foi no setor rural, mas gerando problemas no sistema, embora não tão graves quanto aos causados pelo regime do funcionalismo público, pois o valor transferido para essas famílias fica, em sua maioria, na faixa de um salário mínimo.

Entende-se como gastos com Assistência Social, os serviços de seguridade pública, entre os quais: programas de melhoria na qualidade de vida, programas de renda mínima, subsídios a produtos de primeira necessidade (como, por exemplo, gás de cozinha). No que se refere aos dados dos gastos neste setor, obteve-se somente dados posteriores a 1994, pois antes desse período, estes eram incluídos em outras áreas.

Percebe-se pelos dados que a partir de 1998, ocorreu uma evolução nas inversões de recursos neste setor. Isso se deve a políticas de transferência de renda em parceria a outros programas sociais. O valor gasto em 1994 era de R$ 990 milhões (cerca de 1,73% dos gastos sociais); já em 2002 os números aumentaram para aproximadamente R$ 10,2 Bilhões (cerca de 5,64% dos gastos com o setor social), ou seja, a partir da implementação do Plano Real e do Programa Avança Brasil, o setor de assistência social obteve uma enorme soma de recursos para diminuir a desigualdade social.

No que se refere a gastos sociais com trabalho, ocorreu uma evolução a partir de 1988; antes desse período o valor gasto nunca ultrapassou R$ 500 milhões. Posteriormente, a partir de 1996, os recursos para esse setor tiveram um aumento significativo. Percebe-se claramente que durante a década de 1990, ocorreu uma inversão maior de recursos nesse setor devido à própria Constituição Federal de 1988. A partir de 1996, ocorreu um aumento ainda maior nos gastos sociais com trabalho, devido à implementação de programas de aperfeiçoamento da mão-de-obra e programas para melhorias nas condições de trabalho (FAT – Fundo de Amparo do Trabalhador, Frentes de Trabalho, Programas de Combate ao Trabalho Escravo, Programa Brasil Empreendedor, entre outros).

A participação do percentual desses gastos aumentou na composição dos gastos sociais, da média de 0,40% no início da década de 80 para em torno de 5% após a implementação do Plano Real. O gráfico acima demonstra a evolução das inversões por parte do governo no setor de trabalho.

Entende-se como gastos sociais com trabalho todas as políticas governamentais que visam gerar, melhorar e aperfeiçoar a mão-de-obra, bem como dar condições para o crescimento do emprego no país gerando renda para os trabalhadores, FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) e Seguro Desemprego, Auxílio-Maternidade, Auxílio-Doença, Salário Família, benefícios assistenciais e acidentários, sendo que estes últimos são controlados pelo INSS (Instituto Nacional do Seguro Social).

Estes dados referentes à organização e reforma agrária também estão disponíveis somente a partir do ano de 1994. Percebe-se claramente que o governo federal a partir de 1995 investiu mais nesse setor, devido à crescente mobilização do MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) a partir daquele ano. O gasto em 1994 foi de R$ 540 milhões, passando para R$ 1,25 bilhão em 1995, e, em 2002 chegou a R$ 3,75 bilhões. A participação dos gastos em reforma agrária subiram na mesma proporção em relação aos gastos sociais, de 0,94% em 1994 para 2,07% em 2002.

Os gastos sociais em organização e reforma agrária abrangem gastos que vão desde inspeções a propriedades, passando para desapropriações, infra-estrutura de assentamentos, financiamentos para assentados, assistência técnica e investimentos em máquinas e equipamentos, chegando até a comercialização dos produtos produzidos. Além disso, incluem-se aí recursos para manutenção das famílias até a colheita.

Entende-se por gastos sociais em habitação desde os financiamentos e aquisição da casa própria via Sistema Financeiro Habitacional (SFH – hoje administrado pela Caixa Econômica Federal) até a construção de núcleos habitacionais. O setor de habitação foi um dos pilares do crescimento econômico do país, até a década de 1980, sendo que as inversões para esse setor tinham prioridade para os governos até essa época.

Percebe-se que até 1988, o gasto com habitação ficou na média de R$ 2,8 bilhões. A partir de 1989, os valores investidos foram caindo, e de 1998 a 2002 a média caiu para R$ 232 milhões. Os gastos com habitação diminuíram de 12,43% em 1980 para 0,18% em 2002.

Cabe ressaltar que segundo o IBGE, o Brasil possui um déficit habitacional de aproximadamente oito milhões de domicílios, o que demonstra a incapacidade e/ou interesse do país em reduzir tal déficit frente aos investimentos por parte do governo.

Por fim, o gasto social como um todo apresentou uma evolução real no montante dos recursos destinados ao setor social no período entre 1980 a 2002. Percebe-se claramente que entre 1980 e 1986 o padrão de gastos governamentais no setor social ficava na casa entre R$ 30 a R$ 40 bilhões. A partir de 1986, as inversões de recursos nas áreas sociais se elevaram; essa tendência se concretiza com a Constituição Federal de 1988, onde o Estado brasileiro, bem como os subgovernos da federação devem arcar e manter serviços básicos a todos os cidadãos, independentemente da contribuição para estes fins. Isso elevou os padrões de gastos sociais, ficando em torno de R$ 40 a R$ 50 bilhões, chegando em 1994, a aproximadamente R$ 57,2 bilhões. O gráfico abaixo apresenta a evolução do gasto social total frente à evolução do índice de gini (IG).

 

 

 

O

 

 

 

 

 

 

 

O gráfico acima apresenta a partir de 1994 a uma evolução inversa dos gastos sociais e índice de gini. Enquanto o 1ª aumenta, o segundo apresenta uma diminuição. No período anterior a 1994 praticamente há uma estabilidade em ambos.

Como se percebe, com a implementação do Plano Real, o gasto social aumentou de R$ 57,2 bilhões para quase R$ 181,6 bilhões, ou seja, um acréscimo de 317,75% no período. Analisando-se o início da década de 1980, o valor invertido no setor social aumentou 466,34%. Isso ocorreu devido à implementação do Plano Avança Brasil, o qual englobava aspectos da reforma do Estado, investimentos para melhorias na acumulação de capital, desenvolvimento social e integração regional no Mercosul.

 

4. DISPOSIÇÕES LEGAIS DA DESTINAÇÃO DOS GASTOS PÚBLICOS

Ao Poder Público cabe satisfazer as necessidades coletivas, diretamente ou mediante concessão, permissão ou autorização, notadamente aquelas aqui tratadas, ou seja, relativas à educação, saúde, saneamento, etc. E assim fez constar na CF/88, em seu artigo 6º: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

O dinheiro arrecadado pelo Poder Público, com base em seu poder de império, não lhe pertence e sim ao povo. O Poder Público é mero gestor do dinheiro arrecadado, inclusive, tendo este o dever de informar (através de seus titulares) ao povo a maneira como os recursos arrecadados foram empregados; ademais, o financiamento dos gastos públicos tem de se dar através de arrecadações, mas de forma equilibrada, com respeito à capacidade contributiva dos cidadãos.

A Constituição Federal de 1988 trouxe consigo uma grande reforma, ampliando os gastos públicos com funções sociais e promovendo ampla descentralização das receitas públicas. A Carta Magna elenca, em vários dispositivos, o tema em questão. O título VIII da Constituição Federal de 1988 arrola, em síntese, em seus capítulos, disposições acerca do objetivo da ordem social, qual seja, o bem-estar e a justiça sociais.

Assim, a Constituição Federal de 1988, em seu Título VIII – Da Ordem SocialCapítulo II, dispõe, no artigo 193: “ A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo, o bem-estar e a justiça sociais.”

Portanto, a CF/88 tem, no Título VIII, capítulo II – da seguridade social – seu pilar mais sólido de sustentação na área social. O Congresso Nacional procurou garantir direitos básicos e universais de cidadania inscrevendo o direito à saúde, assistência social e previdência em um capítulo específico.

Desta forma, a seguridade social, está inserida no Capítulo do Título VIII da CF/88. O artigo 194 da CF/88 disciplina que a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Em seu parágrafo único é claro em reconhecer que Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social.”

A CF/88 dispôs, na seção II, capítulo II, título VIII, especificamente sobre a saúde, sendo que, em seu artigo 196 assim preceitua: “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.”

E continua no artigo 197: “São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao poder público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado.”

Já com relação à previdência social, a CF/88 dispôs, na seção III, capítulo II, título VIII, sendo que, em seu artigo 201 assim preceitua:

A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:

I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;

II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;

III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;

IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;

V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2°.”

No que se refere à assistência social, a CF/88 dispôs, na seção IV, capítulo II, título VIII. Neste sentido, transcreve-se o artigo 203 da Lei Maior:

“A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;

V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.

Da mesma forma, a CF/88 criou, em seu artigo 195, um orçamento próprio para financiar a área social: o orçamento da seguridade social. Este orçamento tem como fontes as contribuições sociais, tais como: contribuição de empregados e empregadores para o INSS, a contribuição para o financiamento da seguridade social – COFINS, etc…

Pode-se dizer, de certa forma, que a criação da seguridade social alterou significativamente o perfil das prioridades e o volume de recursos aplicados na área social, notando-se que a arrecadação financeira destas fontes teve um comportamento bastante positivo desde 1988.

A educação encontra-se dentre os Direitos Sociais e um capítulo específico é dedicado ao assunto. Assim, o capítulo III, seção I, do título VIII, a CF/88 traz as disposições legais sobre a educação. E no seu artigo 205 assim dispõe: A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.”

No tocante aos serviços de saneamento, a Constituição Federal, em seu artigo 30, inciso III, dispõe que compete aos municípios “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local”. Ao mesmo tempo, estabelece a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e municípios para promover programas de saneamento básico. Já no seu artigo 21, inciso XX, a CF/88 dispõe que compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, dentre eles o saneamento básico. No artigo 23, preceitua que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.”

Ainda, no artigo 200, inciso IV, preceitua que compete ao sistema único de saúde participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico.

Com relação ao trabalho o art. 6º da CF/88, anteriormente já transcrito, coloca o direito ao trabalho no rol dos direitos sociais. Já no seu artigo 7º elenca os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais; porém, nenhum destes artigos traz norma expressa conferindo o direito ao trabalho. Este ressai do conjunto de normas da Constituição sobre o trabalho (artigo 1º, inciso IV, 170 e 193 da CF), que reconhecem o direito social ao trabalho como condição da efetividade da existência digna e, pois, a dignidade da pessoa humana. Então, o direito social ao trabalho envolve o direito de acesso a uma profissão, à orientação e formação profissional, à livre escolha do trabalho, assim como à relação de emprego e o seguro-desemprego, que visam, entre outros, à melhoria das condições sociais dos trabalhadores.

A CF/88 reserva, no Título VII, o capítulo III, para dispor acerca da política agrícola e fundiária e da reforma agrária. No seu artigo 184 prescreve que “Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social…” No parágrafo 4º do mesmo artigo dispõe que o orçamento da União fixará, anualmente, o volume de títulos de dívida agrária e dos recursos destinados, no exercício, ao atendimento do Programa de Reforma Agrária. Assim, deve constar estes recursos do orçamento do ministério responsável por sua implementação e do órgão executor da política de colonização e reforma agrário, ou seja, o INCRA.

Assim, conclui-se que a Constituição Federal dispõe de diversos artigos, os quais devem ser cumpridos a fim de acabar com a desigualdade. O que falta, na verdade, seria maior efetividade na aplicação destes dispositivos constitucionais, que existem e devem ser colocados em prática.

 

5. RESULTADOS OBTIDOS

 

Como exposto anteriormente, as regressões foram desenvolvidas utilizando-se, no que tange os gastos públicos setorialmente, os gastos com educação, saneamento e habitação em comum com todos os outros setores de inversões por parte do governo na área social. Dessa forma os gastos com saúde, previdência social, assistência social, reforma agrária e trabalho foram trabalhados em separados, como explanado, pela elevada correlação com a variável dependente.

De maneira geral, a tabela abaixo apresenta os resultados obtidos.

 

 

 

Amostra: 20 períodos (1980 a 2002, exceto 1994 e 1997)

 

Variável Dependente: Índice de Gini (IG)

 

Coeficientes

Regressão 1

Regressão 2

Regressão 3

Regressão 4

 

Intersecção

0,593

0,603

0,593

0,5924

 

(est-t) 61,87

(est-t) 111,17

(est-t) 177,997

(est-t) 251,92

 

GE

0,000008

 

(est-t) 3,53

 

GSAU

-0,000004

-0,0000015

 

(est-t) -5,24

(est-t) -5,741

 

GPREV

-0,00000032

 

(est-t) -6,076

 

GHAB*

 
 

GTRAB

 
 

GSAN*

 
 

GREFAGRA

 
 

GASSOC

-0,0000033

 

(est-t) -6,44

 

GTOTAL

 
 

IGP-DI

0,0024

0,00196

0,002

 

(est-t) – 4,703

(est-t) 5,991

(est-t) 6,29

 

R múltiplo

0,794

0,895

0,936

0,941

 

R-Quadrado

0,631

0,801

0,876

0,886

 

Teste F

14,545

34,275

60,149

65,888

 

Teste DW

1,186

1,661

1,82

1,812

 

Coeficientes

Regressão 5

Regressão 6

Regressão 7

Regressão 8**

 

Intersecção

0,59363

0,5934

0,574

0,5949

 

(est-t) 208,02

(est-t) 219,868

(est-t) 160,59

(est-t) 73,995

 

GE

 
 

GSAU

 
 

GPREV

 
 

GHAB*

-0,00000022

 

(est-t) -0,0911

 

GTRAB

-0,0000032

-0,0000033

 

(est-t) -5,42

(est-t) -3,245

 

GSAN*

-0,00000049

 

(est-t) -0,0932

 

GREFAGRA

– 0,0000076

 

(est-t) -5,741

 

GASSOC

 
 

GTOTAL

– 0,00000022

 

(est-t) -5,75

 

IGP-DI

0,0023

+ 0,0019

+ 0,0014

+ 0,0023

 

(est-t) 6,93

(est-t) 5,437

(est-t) 6,15

(est-t) 6,035

 

R múltiplo

0,925

0,931

0,931

0,925

 

R-Quadrado

0,856

0,866

0,867

0,856

 

Teste F

50,515

55,112

55,269

22,340

 

Teste DW

1,804

1,782

1,794

1,839

 

Fonte: resultados obtidos pelos autores com o uso do programa Microsoft Excel, versão 2000.

 

Nível de Confiança 95%

 

 

 

 

*.:NS – Não-Significativo

 

 

 

 

**.: Apresentada somente para visualização.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A primeira análise utilizou a variável gastos sociais com saúde, a qual foi inserida no modelo junto com os demais gastos sociais passíveis de uma não-correlação. Após a exclusão das variáveis que não serviam ao modelo, ou seja, aquelas variáveis significativas aos padrões de análise, chegou-se a seguinte equação:

IG = 0,593 + 0,000008 GE – 0,000004 GSAU

(0,0096) (2,28284E-06) (8,70997E-07)

Tstat: 61,87 3,53 -5,24

 

Sendo que o coeficiente de determinação (r ) apresentou o valor de 0,631, e o coeficiente de correlação (r) apresentou um valor de 0,794. Ou seja, de maneira geral, a variável dependente é explicada em 63,1% pelas variáveis em questão, além disso, entre as variáveis independentes e a variável dependente há uma relação direta entre elas. Através desta equação, percebe-se que os gastos sociais com saúde têm uma relação inversa com a variável dependente, ou seja, uma inversão maior de recursos no setor de saúde pública, gera uma redução no índice de desigualdade social. Esse comportamento encontra-se dentro das expectativas teóricas.

Já a segunda variável independente, gastos sociais com educação, cultura e lazer, possui uma relação positiva com a variável, ou seja, quanto mais um governo investir em educação, maior é o índice de desigualdade entre a população. Percebe-se nitidamente, que o comportamento desta variável não condiz com os pressupostos teóricos, onde todo gasto social de um governo busca diminuir as desigualdades entre a população.

Isso pode ser explicado, pois, analisando o destino dos gastos públicos com educação, percebe-se que a maior parte dos recursos deste setor é centralizado no ensino público superior (70%, segundo o Ministério da Fazenda), especialmente no que diz respeito à graduação. E segundo levantamento do próprio Ministério da Educação e Cultura (MEC), a maior parte dos alunos das instituições de ensino superior no Brasil, são pertencentes às classes “A” e “B”. Dessa forma, percebe-se que os gastos em educação, nos moldes em que vinham sendo feitos, não tem efeito de diminuição das desigualdades entre a população, mas pelo contrário, só tendem a agravar a desigualdade social no país.

Posteriormente a análise utilizou a variável gastos sociais setoriais passíveis de uma não-correlação, além das variáveis exógenas. Obtiveram-se as seguintes equações:

IG = 0,603 – 0,0000015 GSAU + 0,0024 IGP-DI

(0,0054) (3,8E-07) (0,00039)

Tstat: 111,17 -5,741 -4,073

IG = 0,593 – 0,00000032 GPREV + 0,00196 IGP-DI

(0,5998) (5,3308E-08) (0,0003)

Tstat: 177,99 -6,076 5,99

IG = 0,5924 – 0,0000033 GASSOC + 0,0020 IGP-DI

(0,0024) (5,19E-07) (0,0003)

Tstat: 251,92 -6,44 6,29

IG = 0,5936 – 0,0000032 GTRAB + 0,0023 IGP-DI

(0,0024) (5,19E-07) (0,0003)

Tstat: 208,02 -5,42 6,93

IG = 0,5934 – 0,0000032 GTRAB + 0,0023 IGP-DI

(0,0028) (1,32E-06) (0,0003)

Tstat: 219,87 -5,74 5,44

Percebe-se que em todas as equações, existe uma relação direta entre as variáveis dependente e independentes. Também aqui as variáveis obedecem às expectativas teóricas sobre seus comportamentos frente a variável dependente, ou seja, o gasto social setorial apresenta uma relação negativa com a variável dependente, no caso índice de gini, enquanto a inflação possui uma relação positiva.

As variáveis consideradas exógenas, não são significativas no modelo em questão, exceto o índice de inflação.

E por último, aplicou-se no modelo o gasto social total relacionando-o com as variáveis exógenas, para explicar a variável dependente. Após excluírem-se as variáveis significativas ao modelo, chegou-se a seguinte equação:

IG = 0,574 – 0,00000022 GSTOTAL + 0,0014 IGP-DI

(0,0037) (3,9E-07) (0,000334)

Tstat: 160,59 -5,75 6,15

O comportamento da variável gasto social total repete a análise setorial, que apresenta uma relação negativa com a variável dependente, ou seja, quando o governo aumenta os valores investidos na área social, ocorre uma diminuição nos índices de desigualdade social. Já a inflação mantém a relação positiva com a variável dependente, o que significa dizer que quanto maior a inflação, maior se torna o índice de desigualdade social. Com relação as variáveis exógenas o comportamento apresentado no modelo setorial se repete.

Cabe ressaltar que a tabela apresenta a regressão número 8, que é exposta somente para demonstrar impacto dos gastos sociais em habitação e saneamento, mas que são não-significativos ao modelo.

 

6. CONCLUSÕES

 

De maneira geral, o presente trabalho buscou verificar o impacto das inversões do governo federal do Brasil, nos últimos 22 anos, na diminuição do índice de desigualdade social, via renda, no caso, o índice de gini. O trabalho utilizou-se de um modelo econométrico simples, para verificar tais impactos.

As conclusões mais importantes, no que se refere ao impacto dos gastos sociais na diminuição da desigualdade social são:

As variáveis como crescimento do PIB, endividamento do setor público, gastos com serviços governamentais e balança comercial não são peças importantes para explicar flutuações nos índices de desigualdade social.

Os gastos sociais e a inflação determinam, na maior parte, tais flutuações, mas isso se dá de forma diferentes. Se a inflação é incluída na análise, todos os gastos sociais tendem a gerar uma melhoria nos índices de desigualdade social, exceto os gastos em saneamento e habitação que não apresentam significância. Porém, se a variável inflação for excluída da análise, percebe-se que todas as variáveis, no caso todos os gastos sociais setoriais tendem a diminuir os índices de desigualdade, exceto um: a educação. Isso porque, como já foi dito anteriormente, a maioria dos recursos investidos na educação é encaminhada para o ensino superior, onde se concentram majoritariamente os estudantes oriundos das camadas mais ricas da sociedade, o que não permite uma melhoria distributiva no setor educacional. Cabe ressaltar que isso é válido somente na análise entre os setores dos gastos sociais sem levar em conta as demais variáveis. Já os gastos sociais totais da mesma forma, influenciam negativamente os índices de desigualdade social.

Então de maneira geral pode-se concluir que a inflação é um fator determinante para o aumento ou diminuição da desigualdade social, pois incide proporcionalmente mais nas classes com menor renda. A tendência é que, quanto maior for à inflação, maior será a desigualdade social.

Ainda, há que se ressaltar que a desigualdade social não é fruto de uma baixa carga tributária, pois a carga tributária do país está entre as mais altas do mundo (aproximadamente 36% do PIB). O que impede uma melhor distribuição de renda no país é a má utilização dos valores arrecadados.

Assim, ironicamente, nota-se que o Estado brasileiro gasta mais com os mais ricos. Enquanto que, em outros países, o Estado corrige e diminui a desigualdade quando distribui os recursos tributários arrecadados, no Brasil, o Estado quando gasta confirma a desigualdade, tornando-a cada vez mais visível.

De maneira geral, seria necessário uma modificação no sistema educacional do país visando propiciar um melhor acesso às camadas de menor poder aquisitivo e, conseqüentemente, um ensino de qualidade e uma melhor prestação de serviços à população. Porém, para tanto, seria necessário a implantação de políticas de geração de emprego e renda diretamente nas famílias, bem como um melhor controle da inflação.

 

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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[1] Economista pela Fundação Universidade de Passo Fundo/RS e Mestrando em Economia Aplicada pela UFRGS.

[2] Economista pela Universidade Santa Lúcia /RJ, Doutor em Economia Aplicada pela UFRGS, Professor e Pesquisador da Fundação Universidade de Passo Fundo/RS.

[3] Bacharel em Direito pela Fundação Universidade de Passo Fundo, Especialista em Direito Tributário pelo IBET – Instituto Brasileiro de Estudos Tributários, Professora da Fundação Universidade de Passo Fundo/RS.

Autor: rgroselli

Economista pela UPF - Universidade de Passo Fundo-RS - Brasil, e mestrando em Economia Aplicada (modo profissional) na UFRGS - Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Atua no setor financeiro de empresas e presta consultorias independentes.